2016年9月18日，文化部发布《文化部关于推动文化娱乐行业转型升级的意见》（文市发[2016]26号，下称“意见”）, 对“推动文化娱乐行业转型升级，促进行业健康有序发展”作出指导意见和战略部署。关于《意见》，我们特通过本文就有关内容予以梳理，就对外国企业从事游戏游艺行业之影响作简要分析，以飨读者。

一、概要

《意见》全文主要包括总体要求、主要内容及工作要求三部分。

就总体要求，文化部提出服务与监管并重的基本原则，实现有效监管，主动服务，创造良好行业发展环境；在主要内容部分，明确提出加强文化娱乐行业内容建设，鼓励新技术、新beplay体育iso下载 开发，鼓励丰富经营业态，鼓励连锁经营，支持游戏竞技赛事发展等多项具有时代气息的建设性意见和要求。在工作要求方面，结合总体要求和主要内容，明确提出一系列消除文化娱乐行业限制和不利于行业发展的障碍的措施。 此外，《意见》要求地方文化管理部门在短期内提出工作实施方案，切实有效推进文化娱乐行业转型升级。

二、外资游戏游艺行业规制现状

由于涉及文化意识形态，外资进入游戏游艺行业曾长期受政策和法律规制。近年来，随着行业变迁及国内相关产业壮大，特别是自贸区的设立及自贸区政策的落实，长期的严格限制逐步呈现放宽趋势。如近年来陆续出台的《文化部关于落实“先照后证”改进文化市场行政审批工作的通知》、《文化部关于允许内外资企业从事游戏游艺设备生产和销售的通知》、《文化部公安部关于进一步加强游戏游艺场所监管促进行业健康发展的通知》等规定均体现了这一趋势。

然而，我们注意到，虽有相关政策出台，但现实中仍落实不力，而外国企业则因政策及其执行的不明朗，考虑到之前折戟中国市场的经验和教训，亦未对中国市场增加投资。涉及外资的游戏游艺行业规制事实上严重限制或阻碍了外国企业在中国境内投资游戏游艺行业和该行业的多样性繁荣。

此外，鉴于游艺游戏行业的特殊性，除文化部门之外，包括海关、公安机关、出版部门、通信管理部门在内的多个主管部门均对该行业在不同方面拥有一定的管理权限。多头管理的局面导致该行业准入成本居高不下，客观上也造成了外国企业从事游戏游艺行业的萎靡。

三、《意见》的亮点及分析

就游戏游艺行业而言，我们注意到本次出台的《意见》中包含诸多亮点，梳理如下：

1. 新技术的明确化

作为游艺游戏行业的显著特点之一，该行业通常与当时最新的技术具有极大的关联性，技术的进步通常会大大促进该行业的发展，而与之俱来的问题即法规滞后及法规无法涵盖或无法明确表述基于最新技术出现的游艺游戏服务及相关设备。

于该等情况下，从业企业常常遭遇法无明文或虽有明文，但又不够明确的情况，进而给包括文化部门在内的主管机关赋予过大的解释权及裁量权。主管机关因此取得解释权或裁量权的同时，也面临无法适用现有法规履行有效监管责任的情况，极易导致行政行为的违规。

根据《意见》，文化部明确提及鼓励游艺设备企业要积极引入体感、多维特效、虚拟现实等先进技术；鼓励娱乐场所积极应用新设备，增设上网服务、休闲健身、体感游戏、电子竞技等服务项目；支持游艺游戏竞技项目，开展全国性乃至国际赛事。以上内容为诸多当前最新的技术、最新的设备提供了充分的落地可能和想象空间，为目前因法规滞后导致的执法守法不明确带来了解决的希望。

同时，在传统游戏游艺设备遭受消费环境和监管瓶颈的双重打击下，行业内现有企业经济实力和经营基础大打折扣，很难自力更生开发新理念和关键技术。此时引进国内外的先进技术或资本，与外部资源进行业务或经营上的战略合作，对这些黎明前的行业坚守者来说无疑也是雪中送炭。

2. 鼓励游艺娱乐场所的创新

关于游艺娱乐场所，之前一直存在总量及布局方面的限制。《意见》明确要求全面落实审批制度改革，全面取消对游艺娱乐场所总量和布局的要求，不得以总量和布局要求为由停止游艺娱乐场所的审批，不得开展一刀切形式的全行业整顿，并对新业态、新模式提出了审慎监管、创新监管的要求，确保符合社会主义精神文明需要的新业态、新服务。

关于经营模式，《意见》明确支持游艺娱乐场所丰富其业态，上网、休闲健身、体感游戏、O2O等今后均有望在游艺娱乐场所合法亮相；明确鼓励游艺娱乐场所的连锁经营和上市，支持举办游戏游艺赛事及其平台和衍生业务；鼓励有条件的游艺娱乐场所承接政府购买项目，参与公益性文化活动、基层公共文化服务和便民利民服务。上述政策如能实施到位，不但可以丰富和便利消费者的文娱生活，也将大大改善游艺娱乐场所的整体社会形象，还原娱乐“老少兼宜”和健康的本色，用市场的力量分离本不属于游艺娱乐场所的黑色和灰色部分。

另外，《意见》遵循 “新规要先试点”的惯例，抛出转型升级重点城市和示范场所的概念。即每个省级单位需要在2016年10月28日之前，确定本行政区划内的转型升级重点城市至少3个，各重点城市分别确定3-5家游戏游艺转型升级示范场所。这意味着，一方面，游戏游艺行业的龙头企业很可能将乘此东风占据示范场所这一战略高地，率先引进新设备新技术，并借此巩固其行业地位，而现下尚未形成规模的中小企业及外资企业将继续望其项背；另一方面，地方有关部门可能将因此就游艺娱乐场所的兴办背负一定的政治业绩压力，这将在客观上推动场所、设备的审批和监管等行政工作的开展。

虽然我们尚无法从《意见》中获取关于具体的实施细节和应对措施的信息，但监管方向和监管方式的原则性改变将对之前对中国市场保持谨慎态度，但又持有大量新技术、新服务、新业态的中国及外国相关企业具有极大的激励作用。

同时，我们也注意到现行娱乐场所管理条例及其相关规定尚未将游艺娱乐场所经营游戏游艺设备之外的业态进行明确定义和规范。在法律法规层面有所动作之前，地方文化行政执法部门在处理游艺娱乐场所内的此类业态时，恐怕依然无据可依、各成方圆，场所经营者、设备制造进口者以及消费者依然雾里看花。而且，文化部门以外的相关政府机关如何配合《意见》的实施还是个未知数。有关《意见》的各类新规值得我们继续关注。

3、审批手续的简化

《意见》重申了在文化市场主体准入行政审批工作中“先照后证”的原则，并要求加快推进政策的落地。而且，与《意见》遥相呼应的是，《意见》公布后的2016年10月，商务部发布了《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》，对我国外商投资企业审批制度进行了全面改革，即除部分行业以外，外商投资企业审批制度专项全面备案制管理。

鉴于外资游艺游戏行业同样需要办理外资相关手续，文化部及商务部上述简化审批手续的改革亦将全面促进外国企业从事游戏游艺行业的投资活动，提振外国技术和资本进入该领域的热情。

但同时我们也应该看到，包括游艺娱乐在内的文化娱乐行业仍然处于严格的内容审查之下，这一原则和目前的审查措施框架在短期内很难有所改变。虽然《意见》对行业自律的要求主要集中在黄赌毒上，但内容审查的标准却十分宽泛且无明确界定。外国或外资企业如何在不踩红线的前提下高效节约地完成这项工作，也许将成为其在中国市场能否持续发展的重要因素。

四、归纳

综上所述，我们认为，无论外资审批制度的备案制改革、“先照后证”，抑或文化部关于促进文化娱乐产业转型升级的《意见》，均表明监管层面对于外国企业从事游戏游艺行业提供了充分的想象空间，相关行业企业可能将面临在中国从事该等行业前所未有的宽松环境。

结合中国市场消费能力迅速提高以及周边国家游戏游艺市场景气欠佳的大背景，我们猜测，未来一段时间内，国内及国外游艺游戏行业从业企业有可能在中国市场迎来巨大的发展机遇。我们也将进一步关注相关细则政策的落实与贯彻及对客户在华运营带来的影响。

（来源：泰和泰律师）